الإطار القانوني لملكية الأراضي في فلسطين

تناولت هذه الدراسة سنتناول علاقة مشروع قانون الأراضي بالقوانين الفلسطينية الأخرى في ظل المنظومة القانونية الفلسطينية، وسنعتمد في تحديد هذه القوانين ذات العلاقة بمواد مشروع القانون ذاته، حيث انه، ونتيجة للدراسة الأولية التي قمنا بها في الجزء الثاني،  تبين لنا أن هناك عدد من القوانين التي ترتبط بشكل أو بآخر بمشروع القانون.

واهم هذه التشريعات ذات العلاقة، كان طبيعيا أن يبرز القانون الأساسي الفلسطيني المعدل، وكذلك الأمر ظهر الارتباط الوثيق ما بين المشروع وما بين قواعد القانون المدني، وعدد من القوانين الأخرى.

ومرة أخرى ظهر لنا أن هناك عدد من الأمور التي تثار إذا ما نظرنا إلى مشروع القانون من وجهة علاقته بالقوانين الأخرى. وقد تراوحت هذه الملاحظات في هذا الجانب ما بين تعارض مواد المشروع مع نصوص القوانين الأخرى، وبين اعتبار بعض أحكامه تزيدا نتيجة تنظيم هذه الأحكام بموجب هذه القوانين.  

ألقت هذه الدراسة الضوء على كافة مواد مشروع القانون وتفحصها بعناية، وتوافق مواد وأحكام المشروع مع القواعد والمبادئ القانونية العامة، كما تم النظر في مدى انسجام مواد المشروع مع بعضها البعض من حيث الأحكام التي تقررها.

وكذلك الأمر –ومن خلال الدراسة الأولية-  ظهر في هذا الجزء عدد من الملاحظات التي من الواجب إثارتها، لمحاولة تجاوزها وحتى يخرج مشروع القانون منسجما في أحكامه، وقد اعتمد في عرض هذه الملاحظات أسلوب التعليق على كل مادة وحسب التقسيم الوارد في المشروع إلى أبواب محددة. وقد تنوعت الملاحظات التي من الممكن اثارتها في هذا الجزء من الدراسة ما بين حذف أو تعديل أو إضافة بعض المواد.

في هذا الجزء من الدراسة، سنتناول علاقة مشروع قانون الأراضي بالقوانين الفلسطينية الأخرى في ظل المنظومة القانونية الفلسطينية، وسنعتمد في تحديد هذه القوانين ذات العلاقة بمواد مشروع القانون ذاته، حيث انه، ونتيجة للدراسة الأولية التي قمنا بها في الجزء الثاني،  تبين لنا أن هناك عدد من القوانين التي ترتبط بشكل أو بآخر بمشروع القانون.

واهم هذه التشريعات ذات العلاقة، كان طبيعيا أن يبرز القانون الأساسي الفلسطيني المعدل، وكذلك الأمر ظهر الارتباط الوثيق ما بين المشروع وما بين قواعد القانون المدني، وعدد من القوانين الأخرى.

ومرة أخرى ظهر لنا أن هناك عدد من الأمور التي تثار إذا ما نظرنا إلى مشروع القانون من وجهة علاقته بالقوانين الأخرى. وقد تراوحت هذه الملاحظات في هذا الجانب ما بين تعارض مواد المشروع مع نصوص القوانين الأخرى، وبين اعتبار بعض أحكامه تزيدا نتيجة تنظيم هذه الأحكام بموجب هذه القوانين.  

الإطار القانوني لملكية الأراضي والتصرف فيها في فلسطين

مقدمة:

عند الحديث عن موضوع التنظيم القانوني لملكية العقارات  فانه يدور في الأذهان مباشرة مدى التعقيد والتشابك والتداخل في موضوع الأراضي والعقارات وملكيتها على ارض الواقع، وهو ما يشغل بال العاملين في هذا القطاع الهام والحيوي بالنسبة للفلسطينيين، إذ أن أساس الصراع كان على الأرض وما زال.

وحتى نغطي الأمر من كافة جوانبه كان لزاما علينا أن نقوم بدراسة الواقع القانوني والتنظيمي لمسائل الأراضي والعقارات في كافة الحقب التي مرت على فلسطين وما خلفته من أنظمة قانونية وتشريعات لها علاقة وتمس بشكل مباشر موضوع تملك الأموال غير المنقولة  في فلسطين، حيث كان لكل حقبة من هذه الحقب ما يميزها ويطبعها بطابعها العام، ابتداء من الحقبة العثمانية وما خلفته من قوانين تطبق حتى كتابة هذه الورقة مرورا بالانتداب البريطاني وما سنه من قوانين تتعلق بالأراضي وغيرها وما أثارته من إشكاليات عملية على ارض الواقع، وتعريجا على الحقبة الأردنية وما كان لها من الأثر الكبير في موضوع الأراضي، والتي تزامنت مع الإدارة المصرية على قطاع غزة وما خلفته من قوانين، ومن ثم مرحلة الاحتلال الإسرائيلي وما صنعه على الأرض من السيطرة عليها عن طريق ما يسمى بالأوامر العسكرية، وانتهاء بالحقبة الفلسطينية والتي تمثلت بقدوم السلطة الفلسطينية في العام 1994، وما أصدرته من قوانين أو قرارات أو تعليمات بشان الأراضي.

الدبلوم المهني المتخصص في الصياغة التشريعية

تقوم وحدة المساندة التشريعية في معهد الحقوق بجامعة بيرزيت وضمن مشروعها للعام 2007/2008، بالعمل على تطوير مناهج للصياغة التشريعية، وقد جاءت فكرة هذا المشروع من خلال عمل الوحدة في السنوات السابقة على مشاريع بحثية انصبت على دراسة العملية التشريعية من مختلف جوانبها، وقد اتضح لفريق العمل على هذه الدراسات أن هناك خللا في عملية صياغة التشريعات الفلسطينية، من الناحيتين الشكلية والموضوعية، فبعضها كان يفتقد إلى الانسجام التشريعي، وكان يحمل في طياته مخالفات للأحكام الواردة في القانون الأساسي الفلسطيني. في حين أن البعض الآخر وفي كثير من الأحيان كانت تعتريه بعض أوجه القصور والخلل في صياغته.

هذا الأمر دفع القائمين على العمل في وحدة المساندة التشريعية إلى التفكير مليا بضرورة العمل على تطوير موضوع الصياغة التشريعية في فلسطين. وعليه جرى العمل على إعداد بعض الأوراق الخلفية المتعلقة بدراسة والإطلاع على بعض التجارب الدولية والعربية حول موضوع الصياغة التشريعية، ونتيجة لهذه الأوراق تبلور تصور أولي حول طبيعة المناهج التي يجب أن تدرس في مجال الصياغة.
 
حيث يهدف هذا الدبلوم إلى تعزيز وتطوير مفاهيم الصياغة التشريعية الجيدة من اجل التغيير الاجتماعي، وتطوير تطوير نوعية وجودة القوانين، بالإضافة إلى تطوير وتنمية مهارات الصياغة التشريعية لدى القانونيين والعاملين في الدوائر القانونية في الوزارات والدوائر الحكومية لتحسين مستوى الصياغة التشريعية وتحسين مستوى أدائهم للخروج بقوانين قابلة للتطبيق والحياة على ارض الواقع، وتعزيز وتطوير مفاهيم محددة ومبادئ واضحة وموحدة لمبادئ الصياغة الشريعية ووضع معايير محددة واليات واضحة للصياغة الجيدة.

لمزيد من التفاصيل أنظر:

مراجعة مشروع الطفل

المحور الأول: مراجعة مشروع قانون معدل لقانون الطفل الفلسطيني رقم 7 لسنة 2004

إن من أهم الأسس التي يقوم عليها أي مجتمع في العالم والذي يوضح مدى تقدمه وتحرره من قيود التخلف والتعسف والتطرف هو الأساس القانوني ونعني به النظام القانوني الذي يقوم عليه هذا المجتمع. وعلى هذا الأساس يبت في الدستور الذي تضعه الدولة كمنار لكل المسارات القانونية والاجتماعية والسياسية في البلد، وأيًا يكن هذا النظام القانوني فان الحكم على مدى تطور وفاعلية وتقدمه هو مدى حمايته وصونه لحقوق الإنسان بشكل عام، وحمايته لحقوق الفئات المستضعفة في المجتمع وبشكل خاص الطفل.

ومنذ قدوم السلطة الفلسطينية عملت على وضع الأسس القانونية لحماية ورعاية الأطفال، إلا أن هذه الحماية قد تباينت وفق المراحل التشريعية التي مر بها الوضع القانوني في فلسطين. وهنا يجب أن نميز بشكل أساسي بين مرحلتين تشريعيتين هما، مرحلة ما قبل العام 2002، حيث لم يكن الأساس الدستوري الحامي لحقوق الطفل الفلسطيني متضح المعالم. والمرحلة الهامة الأخرى هي مرحلة ما بعد العام 2002 أي مرحلة ما بعد وضع القانون الأساسي الفلسطيني، الذي تضمن في طياته العديد من الأسس الدستورية التي تشكل نقلة نوعية في مجال النص على حقوق الطفل وحمايتها. وبعد ذلك توالت القوانين الصادرة عن المجلس التشريعي والتي تنظم حق الطفل، وتوج ذلك بصدور قانون الطفل الفلسطيني رقم (7) لسنة 2004.

ولما كانت فئة الأطفال في فلسطين تشكل نسبة عالية من المجتمع الفلسطيني ولأهمية الدور الذي يلعبونه في رسم مستقبل فلسطين، كان لزاما أن يلقى الأطفال كل الحماية والتقدير وعلى مختلف الأصعدة.

بالرغم من التنظيم التشريعي لحقوق ورعاية الطفل الفلسطيني، وكما اشرنا سابقا، إلا أن هذا الوضع التشريعي خلق مشكلة تتعلق بالأجسام والآليات التنفيذية لحماية ورعاية هذه الحقوق، إلا أن الواقع التشريعي قد يسبب إشكالا قانونيا بإنشاء مثل هذا المجلس لصدور العديد من التشريعات المختلفة التي تنظم عمله. لذا كان ضروريا العمل على تصويب هذا الوضع التشريعي وذلك لتفعيل دور المجلس أو الهيئة التي ستعمل على رعاية حقوق الطفل.

وعليه فان هناك ضرورة لتعديل نصوص قانون الطفل الفلسطيني وعلى وجه الخصوص المادتين (70،71) منه، بحيث تنص مباشرة على إنشاء المجلس أو الهيئة مبينة التشكيل والاختصاصات، وبحيث تحيل إلى بيان آلية العمل والأجسام التنفيذية لها لأنظمة تضعها إدارة المجلس أو الهيئة ويصادق عليها مجلس الوزراء.

يهدف هذا المشروع بشكل أساسي إلى الارتقاء بمستوى أداء المؤسسات الفلسطينية العاملة على رعاية الأطفال في كافة مناحي الحياة، وبما يكفل لهم الحقوق الكاملة التي منحها لهم القانون الأساسي والتشريعات وبشكل يوازي الدور الذي يلعبه الطفل الفلسطيني في مستقبل فلسطين. كما يهدف إلى تفعيل حقوق الطفل الفلسطيني وحمايتها وذلك عن طريق توحيد الجهود والتنسيق بينهما بما يحقق صالح الطفل. كما يهدف بشكل عام إلى إزالة كل أنواع الغموض التشريعي الذي اكتنف موضوع تنظيم هذه الحقوق.


تمحورت خطة العمل على مشروع قانون الطفل في أربعة مراحل, على النحو التالي:

المرحلة الأولى:(المراجعة القانونية):
تمثلت هذه المرحلة بالعمل على مراجعة تشريعية لوضع المؤسسات والهيئات المختصة بمتابعة حقوق الطفل الفلسطيني، وتقوم هذه المرحلة على مراجعة عدد من التشريعات، وبشكل خاص: القانون الأساسي، المراسيم، القوانين، الأنظمة، قرارات مجلس الوزراء.

المرحلة الثانية: (دراسة الواقع العملي):
من خلال هذه المرحلة تم بتحديد الجهات التي تعمل على ارض الواقع في مجال حقوق الطفل، وسواء أكانت هذه الجهات: حكومية، مؤسسات عامة، منظمات أهلية، مؤسسات مجتمع مدني، منظمات دولية.


المرحلة الثالثة:(الدراسات المقارنة)
تمثلت هذه المرحلة بالاطلاع على بعض التجارب العربية والدولية في مجال تنظيم ورعاية حقوق الأطفال، لاستخلاص النماذج التي اتبعت بهذا الخصوص.

المرحلة الرابعة:(مرحلة الصياغة)
بعد استخلاص كل مقومات الصياغة الموضوعية من خلال المراحل السابقة، سنقوم بتفريغ هذه المقومات في وثيقة المشروع لتعديل القانون وستكون على شكل (مسودة أولى للصياغة) وبحيث يتم عرضها من خلال ورشات عمل أو لقاءات مع الجهات المعنية لتلقي الملاحظات حولها.
بعد ذلك ستعاد صياغة المسودة بصورة "صياغة نهائية" وبحيث تكون معدة لعرضها على الجهات الرسمية للقيام باتخاذ الإجراءات المطلوبة من اجل إقرارها ونشرها في الجريدة الرسمية.

المحور الثاني: الإطار القانوني لإنشاء الأجسام الوطنية

يعتبر موضوع إنشاء وتأسيس الأجسام الوطنية أحد أهم الموضوعات الحديثة في علم الإدارة، وفيه تحاول الحكومة الابتعاد عن إتباع المركزية في إدارة شؤون الدولة، لما في ذلك من تحقيق الكفاءة في الإدارة والسرعة في الإجراءات.

وبموجب هذا الأسلوب، تقوم الحكومة بإنشاء جسم ما تعطيه نوعا من الاستقلال الإداري والمالي، وتوكل إليه مسؤولية الإدارة والإشراف على مجال محدد من المجالات العامة في الدولة، سواء منها السياسية أو الاقتصادية أو الاجتماعية.

وعلى غرار ما اتبعته الأنظمة القانونية المقارنة، اتجهت إرادة المشرع الفلسطيني إلى خلق جسم وطني، يهدف إلى تحقيق أفضل المستويات الممكنة للحماية والرعاية اللازمة للطفل، ويحرص على تحقيق البناء التربوي والاجتماعي والنفسي السليم له، ليشكل عماد المستقبل الفلسطيني الزاهر والبناء.   

جاءت هذه الدراسة لبيان الإطار القانوني لإنشاء مثل هذه الأجسام، من خلال استعراض المحددات القانونية التي نص عليها القانون الأساسي الفلسطيني، وتفصيل الحقوق العامة للطفل الفلسطيني والمؤسسات الوطنية القائمة عليها في التشريعات ذات العلاقة، وأخيرا نلقي الضوء على أهم ما تضمنته التشريعات الثانوية من نصوص لها علاقة بالتنظيم القانوني لهذا الموضوع.

بحيث تم تقسيم هذه الدراسة إلى ثلاثة محاور، وذلك على النحو الآتي:

المحور الأول: الإطار الدستوري لتنظيم الأجسام الوطنية في ظل القانون الأساسي الفلسطيني.
يعتبر القانون الأساسي الفلسطيني الإطار القانوني الرئيسي لإنشاء وتنظيم الأجسام الوطنية، وعليه فإننا سنحاول من خلال هذا المحور بيان المحددات والاعتبارات القانونية التي أشار إليها، فيما يتعلق بالتأسيس أو التنظيم أو الإدارة، بالإضافة إلى التنظيم المالي لمثل هذه الأجسام.

المحور الثاني: الإطار العام لحقوق الطفل والمؤسسات القائمة عليها في فلسطين.
يتطرق هذا المحور لدراسة الإطار العام للحقوق التي أقرت للطفل في اتفاقية حقوق الطفل، بالإضافة الى بيان الحقوق التي اقرها المشرع الفلسطيني للطفل، لنقف على رؤية المشرع الدولي في تعامله مع الطفل وحقوقه، لمعرفة مدى انسجام الحقوق التي اقرها المشرع الفلسطيني مع المشرع الدولي. بالإضافة إلى بيان دور المؤسسات الرسمية الفلسطينية التي تتعامل مع هذه الحقوق وتعمل على ضمان تنفيذها، وتحديد واجباتها القانونية فيما يتعلق بكفالة حقوق الطفل الفلسطيني والارتقاء بها، وذلك بتسليط الضوء على قانون الطفل الفلسطيني والقوانين الأخرى ذات العلاقة بعمل هذه المؤسسات، كي نتمكن أخيرا من وضع تصور عام لهيكلية الجسم الوطني المقترح إنشاءه، وطبيعة عمله بما يضمن إخراج حقوق الطفل من إطارها النظري إلى حيز التنفيذ.

المحور الثالث: المحددات القانونية في ظل التشريعات الثانوية.
تم  في هذا المحور إلقاء الضوء على الأمور التنظيمية القانونية المتعلقة بموضوع الجسم الوطني لرعاية وحماية حقوق الطفل الفلسطيني في ظل التشريعات الثانوية الصادرة في أراضي السلطة الوطنية الفلسطينية.

الإطار القانوني والتنظيم لإدارة الحكوم للعملية التشريعية: الحالة الفلسطينية

تحظى العملية التشريعية بجانب كبير من الأهمية, وتساهم في إدارتها وتنظيمها أكثر من جهة داخل الدولة, كما تلجأ غالبية الدول إلى تقنينها بدقة متناهية في شكل تشريعات خاصة, بعد أن رسمت لها سياسة تشريعية واضحة, كنتاج لتبنيها إستراتيجية تشريعية محددة.

 وفي الحالة الفلسطينية شكل غياب "الخطة التشريعية" المنبثقة عن البرامج الحكومية المصادق عليها من المجلس التشريعي في جلسة منح الثقة للحكومة, سبب رئيس في خلق أزمات للعملية التشريعية التي واكبت المسيرة التشريعية الفلسطينية في مراحلها الزمنية المختلفة, انطلاقاً من النموذج التشريعي المثالي القائم على وجود سياسة تشريعية واضحة ومحددة المعالم للدولة, التي في مجموعها تشكل مجتمعاً إنسانيا له حاجياته المختلفة, ومنها بالطبع الحاجة التشريعية. هذا ما دفع الباحثين القائمين على هذه الدراسة إلى التعرض للمفاهيم ذات الصلة وإقحامها في مادة البحث؛ كموضوع الاولويات التشريعية, باعتبارها حاجة ملحة المعالجة ظروف معينة قائمة في هذا المجتمع ما يحتم على صانعي الخطة التشريعية أخذها في الحسبان.

ركزت هذه الدراسة على البحث في الإطار القانوني والتنظيمي لإدارة العملية التشريعية في مراحلها الأولى, بدءاً من البرنامج الوزاري المصادق عليه من المجلس التشريعي, ولغاية المحاور التشريعية المتضمنة فيه إلى خطة تشريعية بمفهومها الشامل, وكيفية متابعة تنفيذها.

تهدف هذه الدراسة إلى الكشف عن الإطار القانوني والتنظيمي لإدارة العلنية التشريعية في الأراضي الفلسطينية من قبل الحكومة وأجهزتها ذات العلاقة, من الناحيتين النظرية والتطبيقية, بغية تقييمه, والوقوف على مكامن الإخفاق والنقص, وبالتالي وضع تصورات عملية تكفل معالجة الإشكالات القائمة, وتضع العملية التشريعية برمتها في مسارها الصحيح, لتخرج بمادة علمية متخصصة تساعد الجهات المعنية في السلطة الوطنية الفلسطينية على التنظيم والتخطيط الحسن للعملية التشريعية في البلاد.

قام بإعداد هذا الكتاب نخبة من الباحثين القانونيين في معهد الحقوق عام 2007:

-         فايز بكيرات

-         ريم البطمة

-         زينة الجلاد

-         عاصم خليل

-         محمود دودين

-         جميل سالم

-         محمود علاونه

-         محمود فياض

لتحميل هذا الكتاب أنظر:

دورة أساليب الصياغة التشريعية الجيدة

في إطار التعاون المشترك ما بين معهد الحقوق ومؤسسات السلطة الفلسطينية، نفذ معهد الحقوق دورة تدريبية بالتنسيق مع وزارة الداخلية، وبدعم من مؤسسة المستقبل، بعنوان أساليب الصياغة التشريعية، حيث تناولت هذه الدورة العديد من المواضيع التي تهم القانونيين بصورة مباشرة أو غير مباشرة، وخاصة فيما يتعلق بموضوع صياغة التشريعات والوسائل والأساليب المستخدمة في ذلك.

 اشتمل البرنامج على 40 ساعة تدريبية موزعة ما بين النواحي النظرية والتطبيقية، وامتد البرنامج من 22/2/2009 - 18/3/2009،  أي بواقع شهر تدريبي، موزع على ثلاث محاضرات في  الأسبوع أيام " السبت، الثلاثاء، الأربعاء".

حيث اشتمل التدريب على عدد من المواضيع تمثلت بالآتي:

أ‌.    الإطار القانوني للأمن في فلسطين
غطى هذا الموضوع الإطار الناظم لقطاع الأمن في فلسطين، وتم الإشارة إلى أهم القوانين الناظمة لهذا القطاع، مع الإشارة إلى بعض الإشكاليات في هذه القوانين وضرورة التعديل عليها، مع التطرق إلى طبيعة العلاقة ما بين الأجهزة وما بين الأجهزة والمستوى السياسي، وما هو الذي يحك هذه العلاقة.

ب‌.    منهجية البحث القانوني
غطى هذا المساق هذا التدريب موضوع منهجية البحث القانوني من حيث المناهج المختلفة واليات إعداد البحث القانوني.

ج. قياس الأثر التنظيمي
حيث غطى هذا المساق موضع قياس الأثر التنظيمي للتشريعات، من حيث المنهجية والأساليب المتبعة، وهيكلية وثيقة قياس الأثر مع التعريف بأقسامها المختلفة، ومن ثم التعريف بالمراحل التي تمربها هذه الوثيقة، والتي تهدف قي النهاية سياساتيا لتوجيه صانع السياسة إلى أفضل الخيارات عند التدخل، ومن ثم التطرق إلى التطبيق العملي على ذلك باختيار حالة دراسية والتطبيق عليها.

ت‌.    السياسات التشريعية والسياسات العامة
غطى هذا المساق موضوع السياسات العامة والية صنعها ومن يقوم بإعدادها، ومن الهي الجهات الفاعلة فيها، وما هي أهم التحديات وما هي أساليب صنع السياسات العامة، ومن ثم تم التفريق ما بين السياسة العامة والسياسة التشريعية، وتم توضيح آلية ترجمة السياسة العامة إلى سياسات تشريعية والية صياغة هذه السياسات واهم أقسامها وجزئياتها.  


ث‌.    الأصول اللغوية في الصياغة التشريعية
حيث غطى هذا المساق موضوع اللغة ودلالاتها ومستوياتها، والصيغ التشريعية الآمرة، وقواعد الوضوح في الصياغة وأصول حسن السبك والصياغة اللغوية، ومن ثم الحديث عن الأخطاء اللغوية الشائعة.

د. مبادئ الصياغة الجيدة
غطى هذا المساق موضوع الصياغة التشريعية الجيدة من حيث المبادئ الأساسية في الصياغة وهيكلية مشروع القانون، والية إعداد خطة وتصميم المشروع وما هي أهم المبادئ المتبعة في ترتيب المواد، وما هي مكونات أي مشروع قانون.  

ز. مهارات الصياغة التشريعية
غطى هذا المساق بعض النواحي على موضوع الصيغة التشريعية الجيدة من خلال اخذ حالة دراسية والتطبيق عليها من النواحي العملية.

ر. العملية التشريعية في فلسطين
غطى هذا المساق موضوع العملية التشريعية في فلسطين، في كافة مراحلها من لحظة ولادة الفكرة حول مقترح مشروع القانون إلى لحظة صدوره في القالب القانوني الخاص به. كما تم التطرق إلى موضوع الخطة التشريعية ومن هو المسؤول عن اعدادعا وما هي خطوات الأعداد وما هي الأجسام التي يفترض ان تقوم بها.

و. تكنولوجيا المعلومات القانونية
تم الإشارة في هذا المساق إلى علاقة تكنولوجيا المعلومات بالصياغة القانونية، وبعض المهارات في التكشيف، ومهارات التعديل على النص، ومعرفة طبيعة النص هل هو قرار أو قانون، هذا بالإضافة إلى مهارات استخدام المقتفي.

ن. مصطلحات قانونية باللغة الإنجليزية
غطى هذا المساق موضوع المصطلحات القانونية الأكثر شيوعا واستخداما بين القانونين،  من خلال إعطاء المشاركين المعاني باللغة العربية، أو العكس، مع إعطاءهم الإمكانية لصياغة بعض الجمل، مع التعريف بهيكلية مشروع القانون باللغة الانجليزية.

ي. الإنسجام التشريعي
غطى هذا المساق موضوع إشكاليات الانسجام التشريعي من النواحي الموضوعية والشكلية، مع التركيز على حالات عدم الانسجام، من خلال التطبيق العملي، والتطرق إلى هرمية التشريعات، وإشكالية الانسجام أفقيا وعموديا.


تم في هذا التدريب وضع تقييم نهائي للبرنامج، وشمل هذا التقييم على أسئلة حول تقييم المدربين وتقييم طبيعة المواد التدريبية والجدول الزمني والتجهيزات المكانية، والموضوعات التي لم يتم تغطيتها ويرغب المشاركون في تغطيتها، بالإضافة إلى نقاط القوة ونقاط الضعف في هذا البرنامج بالإضافة إلى المقترحات.

مراجعة قانون الاراضي

إن الهدف من هذا المشروع هو تفعيل القوانين المطبقة حاليا في الضفة الغربية و قطاع غزة و المتعلقة بالأراضي، و كذلك إعادة تصنيف الأراضي من 5 أنواع إلى ثلاثة . التصنيف الجديد قد يحتاج إلى المزيد من العناية و ذلك خصوصا بالنسبة إلى الأراضي الميري و الموات. في القانون العثماني، كان من الممكن للأشخاص تحويل الأرض المبري إلى ملك أو خلق حقوق شخصية على الأرض الموات إلى أن تتحول لملكية في بعض الحالات. مشروع القانون يجب أن يأخذ بعين الاعتبار ألا تصنف بعض الأراضي الميري كملكية خاصة. أو أن يحصل العكس أي حرمان البعض من حقوق ملكيتهم  المثبتة بتحويل كل الأراضي الميري الى ملكية الدولة. يجب أن يكون القانون أكثر مرونة و الاعتراف بأنه في عدة حالات بعض الحقوق الخاصة قد أسندت على الأراضي الموات.

ملكية الأرض لها أهمية كبيرة عند الفلسطينيين، و القانون المتعلق بالأراضي شهد تغيرات كبيرة في الحقبات التاريخية المختلفة، هذه المرة الأولى التي يعمل بها على قانون واحد و شامل للأراضي الفلسطينية، و لكن الخطر يكمن بأن يسبب القانون  ارتباكا و فوضى بدلا من أن يبسط و يوضح الوضع القانوني للأراضي.

لذا؛ لا بد من تشكيل هيئة تعنى بوضع خطوط عريضة للسياسة التشريعية المرجوة يستخدمها صائغو القانون. صائغو القانون عليهم أن يحققوا الأهداف التي وضعتها الهيئة آخذين بعين الاعتبار القوانين الأخرى المتعلقة بالموضوع ليتأكدوا من انسجامها مع أهداف قانون الأراضي.  بعض القضايا و خصوصا المتعلقة بملكية الأجانب و تحديد و توزيع أللإرث و الرهن و الملكية المشتركة يجب أن تتبع أسس سياسة تشريعية واضحة يحترمها صائغو القانون.

بشكل عام، إصدار قانون أراضي موحد هو انجاز مهم، و لكن قد يكون هناك بعض الايجابيات بترك قانون الحجز رقم 40 1950 مستقلا بدلا من تسويته في قانون الأراضي، و ذلك لسببين. أولا عملية تسوية الأراضي هي عملية منفصلة تحدث مرة واحدة في كل منطقة و لا تتكرر. ثانيا سلطة الأراضي ستتمكن من تسوية الأراضي  قريبا مما سيعيلها على إيجاد اقتراحات لتعديل القانون خلال عملية التسوية، عندما يكون قانون تسوية الأراضي منفردا يسهل تعديله بدلا من الخوض بمتاهات سياسية لتعديل قانون الأراضي بمجمله.

في عام 2002 رئيس السلطة الوطنية أصدر قرارا بخلق سلطة أراضي، ولكن ترك أمر تنظيمه لتشريعات لاحقة. هذا المشروع يتطرق للموضوع و لكنه يضع في يد سلطة الأراضي صلاحيات ضخمة قد تكون مؤذية للنظام الديمقراطي. بعض السياسيين اقترحوا أن توضع بعض الصلاحيات بيد هيئات و مؤسسات عامة أخرى. لكن الخبرات الأجنبية تنصح بعدم وضع صلاحيات المسح و إقرار الملكية بيد الجهات المسئولة عن إدارة أراضي السلطة لتفادي اعتراض المصالح.



قام بإعداد هذا التقرير المحامي رجا شحادة مستندا إلى النسخة العربية الملحقة بقرار تقديم المشروع للمجلس التشريعي (رقم 13/14 مواقع) بتاريخ 2/3/2004، حيث قام المحامي رتشارد جانور عمل على النسخة الانجليزية.  

لتحميل مزيد من التفاصيل أنظر:  

العملية التشريعية في فلسطين بين النظرية والتطبيق

يشكل هذا الكتاب الدراسة الثانية في برنامج دراسات متعلقة بالانسجام التشريعي, وتعلق بفحص الدورة التشريعية برمتها من حيث المبادرة إلى سن القوانين, والسياسة التشريعية ورائها, وفلسفة التشريع, وصياغته, ونشره, وتعميمه.

حيث تعالج هذه الدراسة دور السياسة التشريعية في العملية التشريعية ضمن عدة مباحث بينها أهداف السياسة التشريعية, وآثار غيابها, وعناصرها, وواضعيها, وأولويات التشريع, وآليات التشريع, والتأثير الاقتصادي للتشريعات, واقتراح القوانين, وضوابط العملية التشريعية وتحدياتها الداخلية والخارجية, وصياغة القوانين, وعمل اللجان البرلمانية, والمناقشة العامة لمشاريع القوانين, والقراءات المتعددة لمشروع القانون, وتصديق القوانين والإصدار والنشر.

وبما أن هذه الدراسة جاءت لتلقي الضوء على مفاصل العملية التشريعية في فلسطين, مستنيرة بتجارب بعض الدول في هذا المجال, تم تقسيمها لثلاثة فصول، بحيث تم تخصيص الفصل الأول لدراسة السياسة التشريعية, من خلال توضيح عناصرها, وأركانها, وآثرها على العملية التشريعية, في حين خصص الفصل الثاني ليتناول دراسة عملية إعداد التشريعات منذ اللحظة التي تنشأ فيها فكرة التشريع, وانتهاء بلحظة تقديمها للمجلس التشريعي, أما فيما يتعلق بالفصل الثالث تم فيه مناقشة آليات سن التشريعي في المجلس التشريعي وحتى لحظة نشره في الجريدة الرسمية.

قام بإعداد هذا الكتاب نخبة من الباحثين القانونيين في معهد الحقوق عام 2006, وهم فايز بكيرات, محمود فياض, محمود دودين, جميل سالم.
لتحميل هذا الكتاب أنظر:

مراجعة مشروع قانون الشراء العام

عندما نتحدث عن المشتريات العمومية فإننا نتحدث عن حالة من التعاقد تختلف عن التعاقد العادي ما بين الأفراد، والسبب في ذلك أن هناك العديد من الإجراءات والضوابط التي يجب على الدولة التقيد بها عند إجراء هذه العقود.

لدى الحديث عن الإطار القانوني الناظم للمشتريات العامة في فلسطين فان هذا الإطار يتمثل في كل من قانون اللوازم العامة رقم 9 لسنة 1998 وتعليمات رقم 1 لسنة 1999 بشراء اللوازم العامة وقانون العطاءات للأشغال الحكومية رقم 6 لسنة 1996، وبموجب هذه القوانين تم إنشاء دائرة العطاءات المركزية والتي يكون من اختصاصاتها بموجب المادة 3 من القانون رقم 6 لسنة 1996 الإشراف والمتابعة وتصنيف المقاولين، وتدقيق وتحليل عطاءات الأشغال والخدمات الفنية الحكومية وتوحيد الشروط العامة لعقد المقاولة وغيرها من صلاحيات.
 
وهذه القوانين صدرت في ظل غياب القانون الأساسي بالتالي هناك العديد من النصوص التي نحن بحاجة إلى إعادة النظر فيها، وقد سعت الحكومة إلى ايلاء هذا الأمر أهمية كبيرة نظرا لما يشكله من أهمية كون الأمر يتعلق بالمال العام وإدارته على الصعيد الفلسطيني، بالتالي ينبغي أن يتفق إدارة المال مع معايير الشفافية والنزاهة والمساءلة، ومع ما أقرته اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد في مجال الشراء العام، وما تضمنته المادة 9/1 من الاتفاقية  حول هذا الموضوع حيث أشارت إلى  أن على الدول أن تقوم بالخطوات اللازمة لإنشاء نظم شراء مناسبة تقوم على الشفافية، والتنافس وعلى معايير الموضوعية في اتخاذ القرار وتتسم بفاعليتها في منع الفساد، وان تراعي هذه الخطوات بعض المعايير الأساسية كإجراءات تتعلق بتوزيع المعلومات المتعلقة بالعقود، والنشر المتعلق بشروط المسابقة على العطاءات، وإيجاد أنظمة فعالة للمراجعة الداخلية، هذا إلى جانب وما أقرته المعايير الدولية حول هذا الأمر.   

تكمن المشكلة الأساسية التي أظهرت الحاجة إلى ضرورة صياغة مشروع قانون ناظم للشراء العام أن هناك إشكاليات عديدة عانت منها السلطة الفلسطينية في موضوع الشراء العام، في ظل القصور الذي يعتري العديد من النصوص القانونية في هذه القوانين هذا من جهة، ومن جهة أخرى أن القوانين الناظمة للشراء العام هي قوانين صدرت قبل القانون الأساسي الفلسطيني المعدل، بالتالي هناك العديد من النصوص التي ينبغي أن تتناغم مع ما جاء في القانون الأساسي وتتوافق معه.

الأمر الآخر الذي يمكن التطرق له أن هناك العديد من النصوص القانونية التي ينبغي إضافتها للقوانين الحالية ومن ضمنها وجود نظام فعال للمراجعة والتظلمات فان القانون المطبق لدينا قد خلا من أي ذكر لموضوع التظلم أمام دائرة العطاءات المركزية مما يحرم المشاركين من أهم حق في هذا الشأن،  أما من حيث إنشاء جهة مستقلة لتنظيم الإجراءات الخاصة بالمشتريات فلم ينص القانون على إيجاد جهة مستقلة، بل تم إنشاء دائرة العطاءات المركزية في وزارة الأشغال العامة يكون لها  جهازها الخاص  وينشأ فيها المديريات  الضرورية اللازمة لأعمالها، وهو ما يتنافى مع ما جاء في اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، الى جانب أن عدم استقلالية هذا الجسم قد يحجم الدور المنوط به، ومن جهة أخرى لا يوجد نظام رقابة فعال للتحقق من المواصفات عند التسليم ضمن المواصفات الموجودة في كراسة العطاء، وهو من المواضيع المهمة التي ينبغي الالتفات لها. كما وتكمن اهمية العمل على سن هذا القانون، في ان التنظيم القانوني الحالي لا يبين الإجراءات الواضحة والمقبولة للتأهيل المسبق أو اللاحق للمقاولين؛ ناهيك عن اغفال التنظيم القانوني الحالي للشراء العام لوضع قواعد محددة تنظم عملية شراء الخدمات الاستشارية.

الأمر الآخر الذي يجب أن نوليه اهتماما بالغا أن هذا المشروع يتقاطع وبشكل مباشر مع توجهات الحكومة الفلسطينية في برنامجها إنهاء الاحتلال وإقامة الدولة،حيث جاء النص على إنشاء هيئة الشراء العام وبشكل صريح ضمن برنامج الحكومة الثالثة عشرة حيث جاء النص ضمن برامج تعزيز الشفافية والمساءلة،  على" تطوير هيئة المشتريات العامة كهيئة مستقلة تتبع مجلس الوزراء"، بالتالي فان هذا الأمر يعطي المشروع أهمية كبيرة للمضي قدما به.

صحيح أن هناك قوانين تنظم هذا الأمر ولكن هناك العديد من الثغرات التي تعتريها مما يوجب إيجاد اطر قانونية جديدة تتوافق مع القانون الأساسي من جهة ومع المعايير الدولية من جهة أخرى.  
 
تضمن المشروع بالإضافة إلى الديباجة عشرة فصول حيث عالجت هذه الفصول مواضيع ونصوص مختلفة في القانون وفيما يلي تفصيل ذلك:

• الفصل الأول: تتطرق هذا الفصل إلى التعريفات الواردة في هذا القانون والى نطاق تطبيق القانون والاستثناءات الواردة على التطبيق، وأهداف القانون بشكل عام.

• الفصل الثاني: تتطرق الفصل الثاني إلى الترتيبات المؤسساتية والجهات التي ستعمل على تنفيذ هذا القانون بعد تنفيذه والأجسام التي سيتم تشكيلها لهذا القانون ومهامها وصلاحياتها.

• الفصل الثالث: تطرق هذا الفصل إلى أساليب الشراء التي يتم اللجوء لها في الأشغال واللوازم العامة، ومن بينها المناقصة العامة والتي تشمل (المناقصة (المحلية)، المناقصة على مرحلتين) والمناقصة الدولية، والمناقصة المحدودة، واستدراج عروض الأسعار، والشراء المباشر،  والتنفيذ المباشر،  وأنواع العقود التي يتم اللجوء لها،  

• الفصل الرابع: تطرق الفصل الرابع إلى إجراءات شراء الأشغال واللوازم العامة والخدمات غير الاستشارية، من حيث شكل المراسلات والياتها، تصنيف المقاولين، وتأهيل المناقصين، والدعوة إلى المناقصة الوثائق اللازمة، وفتح المظاريف والياتها، وغيرها من تفصيلات إجرائية.

• الفصل الخامس: تطرق هذا الفصل إلى الخدمات الاستشارية وأساليب شرائها، سواء من خلال الأساليب التنافسية أو الشراء المباشر، وتصنيف المستشارين وطرق التقدم بعروض، وطرق تقييم العروض وإجراءات التقدم للعروض، وغيرها من مواضيع ذات علاقة.

• الفصل السادس: تطرق هذا الفصل إلى طرق تقديم الشكاوي في الشراء العام، والحالات التي لا تقبل فيها الشكاوي، وتشكيل وحدة مراجعة النزاعات، وغيرها من مواضيع.

• الفصل السابع: تطرق هذا الفصل إلى تنفيذ العقد والية تعديله، وحفظ السجلات المتعلقة بالشراء العام، والتدقيق اللاحق.

• الفصل الثامن: تطرق هذا الفصل إلى المبادئ السلوكية التي يتوجب على الموظف وعلى المناقصين التقيد بها، في إجراءات المناقصة ومراحلها المختلفة، وواجب الإبلاغ عن حالات الفساد.

• الفصل التاسع: تطرق هذا الفصل إلى آلية إدارة وحفظ اللوازم العامة والجهة المسؤولة عنها، ومن له صلاحية الإشراف على المستودعات، والية إدخال اللوازم العامة وإخراجها وإجراءاتها المختلفة، وطرق تخزينها، والتصرف في اللوازم الفائضة وغير الصالحة، وإتلاف اللوازم غير الصالحة الفائضة عن الحاجة.

• الفصل العاشر: تطرق هذا الفصل إلى العقوبات التي من الممكن إيقاعها على المناقصين أو الموظفين في حال مخالفة احد نصوص هذا القانون، والتي تنوعت ما بين الفصل الفوري من العمل، والحرمان من الاشتراك في عمليات الشراء بالنسبة للمناقصين في حال ارتكاب تجاوزات.  

دليل حقوق وواجبات رئيس الهيئة المحلية وأعضائها

تعد الهيئات المحلية أحد أدوات تحقيق الرفاهية للمجتمعات المحلية، حيث تتكون من عناصر متلازمة ومتداخلة، يؤدي كل عنصر منها دورا مستقلاً، وتتفاعل هذه العناصر لتؤدي دوراً واحداً. أما هذه العناصر فهي: الأبنية والتجهيزات والأموال المنقولة وغير المنقولة. وعنصر التشريعات، سواءً كانت قوانين أو أنظمة أو تعليمات، وعنصر الموظفين سواء كانوا دائمين أو غير ذلك، والعنصر الأخير، وهو رئيس وأعضاء مجلس الهيئة المحلية. وتصنف الهيئة المحلية الناجحة؛ بأنها الهيئة القادرة على إحداث التفاعل المطلوب بين هذه العناصر  لتتمكن من القيام بوظائفها المنصوص عليها بالتشريعات، وتلك المهمات المتوقع منها القيام بها.

أعطى القانون الهيئات المحلية شخصية اعتبارية لها استقلالها المالي، وهذا ما يعني ثبات الشخصية القانونية لها وصلاحيتها لاكتساب الحقوق ولتحمل الالتزامات، غير أن النص لم يجعل لها صلاحية مطلقة في إبرام هذه التصرفات، لانه أورد حدود هذه الشخصية الاعتبارية في التصرف بمقتضى أحكام القانون, فقد حدد قانون الهيئات المحلية الفلسطينية في المادة (15) منه صلاحيات وسلطات الهيئة المحلية، واناط ممارسة هذه الصلاحيات بمجلس الهيئة المحلية المكون من رئيس وأعضاء منتخبين من قبل المواطنين المقيمين في إقليم الهيئة المحلية.

يهدف هذا الدليل إلى وجود مرجع مبسط، ويسهل استخدامه من قبل  الرئيس أو عضو مجلس الهيئة المحلية. أو أي من الجمهور الذين لهم حق الرقابة الشعبية على أعمال الأعضاء المنتخبين، كما يهدف إلى وجود مرجع واحد لواجبات وحقوق الأعضاء في ظل تعدد المرجعيات التشريعية التي تناولت المهام والمسؤوليات والصلاحيات التي كلف بها الرئيس والأعضاء, بالإضافة إلى مساعدة الرئيس والأعضاء في فهم حقوقهم وواجباتهم، و تحفيزهم كي يكونوا خلاقين ومبتكرين بصفتهم ممثلين منتخبين.

وضع هذا الدليل لكي يكون مرجعا أساسيا في تعريف الرئيس وأعضاء الهيئات المحلية بمالهم من حقوق وواجبات، ولقد صيغت جملة هذه الحقوق والواجبات في هذا الدليل بشكل مبسط تحت إطار الحقوق والواجبات التي ينبغي على كل عضو أو رئيس هيئة محلية معرفتها، لكي يقوم بمهامه القانونية و الخدماتية والإدارية على أكمل وجه. صمم هذا الدليل لكي يمكن رئيس وأعضاء الهيئات المحلية في الضفة الغربية وقطاع غزة من معرفة حقوقهم وواجباتهم المنصوص عليها في مختلف التشريعات الفلسطينية، ولا سيما قانون الهيئات المحلية رقم 7 لسنة 1997 والأنظمة الصادرة بموجبه.

من الجدير بالذكر ان هذا الدليل تم اعداده ضمن مشروع نفذه معهد الحقوق بتمويل من مؤسسة كونراد اديناور الالمانية – مكتب رام الله، والذي شمل بالإضافة إلى اعداد هذه الأدلة، عقد دورات تدريبية على المواضيع التي تضمنتها، وهي بالإضافة إلى حقوق وواجبات رئيس الهيئة المحلية واعضائها، تشمل الطعون الانتخابية، والرقابة المدنية على الانتخابات المحلية؛ بهدف تعزيز الديمقراطية بالتركيز على الانتخابات المحلية.
لمزيد من التفاصيل أنظر: